租購住房“基本公共服務均等化”， 核心問題是什么？

改革開放以來，我國經歷了快速的城鎮化發展過程。1978－2018年，城鎮常住人口從1.7億人增加到8.3億人，城鎮化率從17.9%提升到63.9%。城鎮化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業，提高了城鄉生產要素配置效率，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升。

在城鎮化快速發展過程中，大量農業轉移人口面臨市民化融入和基本公共服務保障的問題。為此，國家發展改革委等部門聯合印發《“十四五”公共服務規劃》(以下簡稱《規劃》)，提出“推進基本公共服務均等化”及“擴大普惠性非基本公共服務供給”，有序推進農業轉移人口市民化，推進農業轉移人口等群體享有城鎮基本公共服務，并擴大普惠性非基本公共服務的供給，促進公民能夠公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。在國新辦舉行的《規劃》新聞發布會上，住房與城鄉建設部的相關負責人表示，會進一步完善政策制度，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利，實現住有所居的基本公共服務均等化。

一、租購住房中的“基本公共服務”有哪些？

住房租賃的權利包括公平交易權等作為一項服務的權利，以及作為公民的基本權利。“租購同權”中“權” 是指居民享受基本公共服務的各項權利。一般包含子女教育權、公共就業服務、公共衛生等多項權益。這里的租賃既包括公共租賃，也包括私人市場租賃。

我國《憲法》規定的社會經濟權利，包括勞動權利，勞動者休息權利，退休人員生活保障權利，因年老、疾病、殘疾或喪失勞動能力時從國家和社會獲得社會保障與物質幫助的權利；社會文化權利和自由，包括受教育權利，進行科研、文藝創作和其他文化活動的自由。

國家《居住證暫行條例》里對居住證持證人在城市享有的權利、基本公共服務和便利做出了明確規定。居住證持有人在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利?？h級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供下列基本公共服務：1.義務教育；2.基本公共就業服務；3.基本公共衛生服務和計劃生育服務；4.公共文化體育服務；5.法律援助和其他法律服務；6.國家規定的其他基本公共服務。

隨著戶籍制度的不斷改革，就業、醫療、文化體育等方面的服務都不會存在差異，租購住房中的公共服務的核心差異在于子女義務教育權利。戶籍對于基本公共衛生服務和計劃生育服務的影響已經很小，對于國家規定的五險一金，只有生育險存在戶籍的差異。同時各城市針對本地戶籍人群會提供補貼，如北京2019年發布的《北京市老年人養老服務補貼津貼管理實施辦法》，為具有本市戶口且符合相應條件的老年人提供老年人養老服務補貼津貼。

對于流動人口而言最大的問題是其子女能否平等享受到公共教育資源。目前從政策角度看，子女受教育權并沒有排除租賃家庭，所有家庭子女都公平地享有接受義務教育的機會。但實際上，由于教育資源的稀缺性，一些城市在分配教育資源時往往向本地戶籍家庭、有房家庭傾斜，形成了結果不平等。正是由于子女受教育權的重要地位，無論是國辦的39號文還是率先喊出“租購同權”理念的廣州，都在強調賦予符合條件的承租人子女就近入學等公共服務權利。

二、各地的實踐與探索

《規劃》明確提出加快提升基本公共服務均等化水平，將“穩步實現基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口”?！毒幼∽C暫行條例》里對居住證持證人在城市享有的權利、基本公共服務和便利做出了明確規定，隨著戶籍制度的不斷改革，就業、醫療、文化體育等方面的服務存在差異較小，核心差異在于子女義務教育權利。因此，基本公共服務上的租購同權的重點在于落戶及子女教育。

從各地的經驗來看，各地推動租購同權的做法主要分為三方面：一是放寬落戶條件，推動積分落戶；二是落實居住證管理，將租房行為與獲得居住證或戶籍關聯起來；三是推出居住證或積分入學，各類人群按順位統籌就近入學。不過在實踐中仍然難以實現真正的租購同權，如積分落戶和積分入學上，租房和購房居住的積分存在較大差距，或是在按順位統籌就近入學上，租房家庭子女排在購房家庭子女之后。

一是放寬落戶條件，上海、深圳和成都積分落戶對租購家庭同等對待。部分城市買房即可落戶，但同時也放開了穩定居住就業、外來務工人員以及租房人員落戶等方式。武漢、鄭州、沈陽、合肥、廈門和肇慶購房可落戶，與此同時，鄭州、沈陽、合肥和肇慶放開了穩定居住、就業落戶條件，其中合肥規定“住房承租人在城區合法穩定就業連續滿2年，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到1年”即可落戶，其余三個城市落戶門檻更低，另外佛山也放開了穩定居住就業落戶，年限為3年。武漢和廈門則針對購房落戶設定了一定的條件，針對租房、穩定就業等尚未有相應的落戶政策，但放開了學歷落戶、畢業生落戶及技能落戶等方式?，F階段，北京、上海、深圳、成都、廣州、武漢、杭州、南京和佛山這九個城市均推出了積分落戶政策。其中上海和深圳積分指標與租購房無關，成都則對租購房同等對待，即“申請人擁有合法自有住房或辦理租賃登記的住房，連續居住按5分／年累積計算”。

二是落實居住證管理制度。十八大以來，我國不斷推進戶籍制度改革，從暫住證轉向居住證，賦予居住證更大的公共權利。2015年國務院發布《居住證暫行條例》后，各城市逐步完善或推出居住證管理政策，并與各項基本公共服務權利掛鉤?！稐l例》中規定：“申領居住證，應當向居住地公安派出所或者受公安機關委托的社區服務機構提交本人居民身份證、本人相片以及居住地住址、就業、就讀等證明材料。”其中，居住地住址證明包括房屋租賃合同、房屋產權證明文件、購房合同或者房屋出租人、用人單位、就讀學校出具的住宿證明等。

三是推出居住證或積分入學，各類人群按順位統籌就近入學。北京、上海及全國12個試點城市均發布了隨遷人員子女入學的政策，以保障其受基本公共教育的權利。在小學招生政策上，各城市均實行人戶一致優先原則進行派位，對于本地戶籍人戶不一致、外地戶籍人員子女可以通過辦理居住證或按照積分情況由當地教育局統籌安排就近入學。

三、對未來發展的一些思考

未來在租購住房層面，基本公共服務均等化的突破重點是優化公共資源分配方式，尤其在落戶及子女教育方面逐步減少區別對待的程度。一是無論是否采用積分落戶政策，建議減少租購差距，逐步減弱與購房掛鉤的程度；二是優化教育資源的分配方式，加大對實際居住或繳納社保時長等的衡量；三是出臺關于個人房東出租的稅收優惠，降低租房家庭的租賃備案難度。

建議可以在以下兩方面提供支持：第一在分配排序中采取更加公平的方式，在公共資源有限的情況下，按照對城市的貢獻設計分配有限度具有一定的參考性?？山梃b上海、成都的積分方式，逐步弱化對子女受教育機會優先級排序中房屋產權所有人和承租家庭的差異化，排序可通過如等概率抽簽、居住距離學校遠近、實際居住時間長度、繳納社保時間長度等其他更合理方式進行。第二，加大基本公共資源的有效配給，平衡區域資源差異。關注租房人群獲得義務教育的權利，加大對人口流入城市教育的財政支持。逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。